De prijs van efficiëntie

Oud-minister Plasterk van BZK
Oud-minister Plasterk van BZK

Dit is het tweede deel van mijn analyse van het falen van Operatie Basisregistratie Personen (oBRP). In deel 1 ging het over het gebrek aan sturing en structuur en de focus op kosten en tijd die resulteerde in gebrekkige kwaliteit. Het gevolg was enorme uitloop van tijd en geld om de problemen met kwaliteit op te lossen.

Dit deel gaat over de oorzaken achter de symptomen beschreven in deel 1: de staande organisatie van de overheid en de heersende cultuur. De cultuur van efficiëntie die resulteert in sterk versnipperde organisaties die elk hun eigen belangen najagen, effectiviteit in de weg staan en verandering en projecten laten mislukken.

Drucker - Cultuur en strategie

Zoals in het vorige deel over oBRP toont ook dit deel stukken van het onderzoeksrapport “Niet te stoppen”, voorzien van highlights. 

Stakeholders, belangen en afhankelijkheden

Er wordt in de analyse van Operatie Basisregistratie Personen (oBRP) veel nadruk gelegd op de technische complexiteit. Dit draagt uiteraard bij aan de mythe van ICT-projecten en hun falen. Maar technische complexiteit wordt vaak overdreven en is vrijwel nooit de belangrijkste oorzaak van problemen. Ook in het geval van oBRP was dit niet het geval.

Veel risicovoller was in het geval van oBRP het grote en diverse aantal belanghebbenden (stakeholders) en de wederzijdse afhankelijkheden. De grote nadruk op de techniek, het werd om te beginnen weer eens onterecht gelabeld als een ICT-programma, zorgde ervoor dat het doel belangrijker werd dan het middel. Het programma had te maken met de gemeenten maar ook met diverse afnemers van persoonsgegevens zoals (delen van andere) ministeries dan BZK. Denk aan de Belastingdienst, het RIVM en vele andere overheidsinstellingen die gebruik maken van persoonsgegevens en die daarvoor hun eisen en wensen hebben.

Daarnaast hadden deze belanghebbenden, met name de gemeenten, weer te maken met diverse leveranciers van lokale BRP-applicaties. Ook daar spelen weer belangen. De vraag is of dit volledige landschap wel voldoende geanalyseerd en betrokken is. De overheid heeft tenslotte geen goede reputatie als het gaat om het omgaan met belanghebbenden en organiseren.

Vrijwel elke reorganisatie en vrijwel elk project, van bijvoorbeeld de Nationale Politie tot de PGB bij de Sociale Verzekeringsbank, is in de laatste jaren door deze reden in problemen gekomen of is daardoor zelfs mislukt. De Raad voor het openbaar bestuur (ROB) besteedde hier in 2015 aandacht aan middels het lezenswaardige rapport “Sturen én verbinden”.

Den Haag denkt dat men met wet en budget de
maatschappelijke werkelijkheid aan een touwtje heeft.

Raad voor het openbaar bestuur (2015)

Het is veelzeggend dat staatssecretaris Raymond Knops verklaarde dat hij weer verder wil praten over de toekomst van een nieuwe basisregistratie en dit hij liefst doet samen met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Daar heeft het blijkbaar tot nu toe aan geschort.

Op het eerste gezicht is dit een vreemde constatering want de VNG was immers lid van de stuurgroep oBRP. Maar het is maar zeer de vraag of dit een effectieve stuurgroep was.

Ten eerste is de VNG een belangengroep. Daarmee is het de vraag of de VNG wel beslissingen mag nemen of pas na langdurig overleg een compromis van hun achterban mag indienen. Belangengroepen als de VNG kunnen vrijwel nooit effectief optreden in een stuurgroep; een plaats in de borging van een project of programma is vrijwel altijd een meer geëigende plaats. Met een verwijzing naar populaire methodes die men overigens niet (slechts op papier) toepaste, werd “borging” bij oBRP (Quality) Assurance genoemd maar dat werd bij andere, commerciële partijen belegd.

Daarnaast bleek de stuurgroep ineffectief omdat het lijnmanagement van BZK de feitelijke beslissingen nam. Door primaire sturing op tijd en geld werd de stuurgroep tandeloos. Een veelzeggend fragment uit het onderzoeksrapport:

BZK en stuurgroep

Voor zover de VNG enige effectiviteit had in de stuurgroep, werd deze rol hierdoor verder beperkt. Wanneer scope en kwaliteit volledig worden bevroren, heeft een partij die verantwoordelijk is voor “het opstellen (…) van specificaties” geen enkele relevante input meer.

Uit de beschrijving van "Governance Operatie BRP (v1.1)":

Verantwoordelijkheden VNG

Er is slechts een letter verschil tussen "Overhead" en "Overheid".

Dat is geen toeval.

De organisatiestructuur van de overheid.

De prijs van efficiëntie.

De Operatie BRP had dus te maken met een groot aantal belanghebbenden. Dat maakt elk programma of project risicovol en zeer moeilijk te beheersen.

Gerrit Zalm Jeroen Dijsselbloem

Maar de overheid heeft de afgelopen jaren zelf ook een zeer dubieuze duit in het zakje gedaan. Onder het motto “de overheid moet kleiner en efficiënter” is de overheid, vooral onder de invloed van dominante “zuinige” ministers van Financiën, voortdurend meer in efficiënte silo’s gaan organiseren. Beleid en uitvoering zijn stelselmatig van elkaar gescheiden, vooral uitvoerende organisaties zijn veelvuldig “op afstand” gezet in Agentschappen en Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO).

Agenschap BPR en stichting ICTU

Verder heeft de overheid een aantal van hun afdelingen gecentraliseerd in “Shared Service Centers” in de vorm van stichtingen. 

Focus op efficiëntie leidt slechts tot ineffectiviteit.
Focus op effectiviteit heeft efficiëntie als bijproduct.

Het gevolg van dit alles verklaart de vaak terugkerende klachten van burgers over een langs elkaar heen werkende overheid die van het kastje naar de muur stuurt. De overheid is “efficiënt” georganiseerd in specialistische silo’s die elk hun eigen belangen hebben en die voor alles zijn gefocust op hun eigen taken en procedures. Effectieve samenwerking, gebrek aan kwaliteit en enorme onderlinge afhankelijkheden, die o.a. resulteren in een vergadercultuur, zijn problematisch.

Uiteraard wordt ook elke “efficiënte” silo voorzien van de nodige overhead. Er wordt zelfs “bedrijfje gespeeld” door accountmanagers aan te stellen die moeten doen alsof onderling diensten worden verkocht.

Drucker - Efficiency

Het is tekenend en gezien het voorgaande niet onverwacht dat de beheersorganisatie (met nadruk op Beheer!), het Agentschap BRP, blijkbaar niet direct betrokken was bij oBRP.

Agentschap BRP

Doordat elke silo primair wordt aangestuurd met budgetten en focus op kosten gaat deze overhead automatisch ten koste van de uitvoerende laag; daar wordt op beknibbeld.

Peter Drucker over efficiëntie

Goldratt – ToC

Dit alles doet veel denken aan wat Goldratt beschreef in zijn Bestseller The Goal (Het Doel). Goldratt beschreef een fabrieksmanager die zijn best doet om zo efficiënt mogelijk te werken. Dit resulteert in ontevreden klanten en een fabriek die structureel verlies oplevert. Wanneer de manager besluit om de zaken anders aan te pakken – en uiteindelijk een succesvolle, winstgevende fabriek leidt – krijgt hij van een stafmanager op divisieniveau (Hilton Smyth) veel kritiek te verwerken. Zeer herkenbaar is de stafmanager van mening dat de fabriek volgens zijn procedures en standaarden niet efficiënt is. Dat de fabriek eindelijk winstgevend is en tevreden klanten heeft, is van ondergeschikt belang.

Deze stafmanager is in de context van de overheid vergelijkbaar met het ministerie van Financiën en de houding van veel politici met een focus op financiën: ‘pennywise, pound foolish’.

Ontwerp programma’s en projecten

Zelfs binnen programma’s en projecten is deze houding van suboptimalisatie terug te vinden. Met groot afgrijzen zag ik tijdens de evaluatie van SPEER dat de ontwikkeling en de dataconversie twee separate projecten waren. Dat creëert binnen het geheel ook weer enorme afhankelijkheden en daarmee vele risico’s en problemen.

Fragmentatie

Ook binnen oBRP zijn hier indicaties van. Het onderstaande duidt op (minimaal) twee projecten met erg grote onderlinge afhankelijkheden. Elke zichzelf respecterende programmamanager weet dat dit problemen gaat opleveren.

Meerdere projecten en grote afhankelijkheden

 

Dit wordt nog extremer wanneer een belangrijke maar blijkbaar volstrekt onvoldoende betrokken partij, het Agentschap RiVG (voorheen Agentschap BRP), zelf een zeer gerelateerd maar blijkbaar losstaand eigen programma in het leven roept.

Programma Transitie

Veel van de problemen waarmee oBRP te maken had, riep men over zichzelf. Net als in veel andere projecten bij de overheid zijn de problemen direct gerelateerd. Het zijn problemen die voortkomen uit organisatiecultuur en hebben bijzonder weinig te maken met ICT, zoals gemakzuchtige analyses vaak voorstellen.

Gevolgen voor verandering: programma’s en projecten

Niet alleen creëert de overheid door de manier van organiseren erg veel onderlinge, risicovolle afhankelijkheden. Ook wordt door de focus op kosten (efficiëntie) een cultuur van beheer en beheersing versterkt.

Zowel de afhankelijkheden als de cultuur van beheer staan principieel haaks op verandering. Het geheel is gericht op stabiliteit en voorspelbaarheid. Continue wordt echter gesproken over problemen met “ICT-projecten” en er worden maatregelen genomen en aangescherpt om deze problemen te voorkomen. Uit het voorgaande blijkt echter dat problemen worden veroorzaakt door oorzaken die weinig of niets te maken hebben met ICT. In de zorg, bij het ministerie van Justitie en Veiligheid, bij de reorganisatie van de Nationale Politie, om maar eens een paar voorbeelden te noemen, spelen problemen met exact dezelfde oorzaken.

Bij OBRP is dit ook het geval. De problemen zullen ten dele zeker van technische aard zijn. Maar veel grotere invloed heeft de manier van organiseren en de daaraan verwante cultuur die primair is gericht op kortzichtige kostenbeheersing en suboptimalisatie.

Over de auteur

Specialist in effective change.

Accredited MSP™ and PRINCE2® trainer.

comments powered by Disqus