De organisatie als faalfactor voor verandering

De organisatie als faalfactor

In een vorig artikel ging ik in op de gevaarlijke en contraproductieve gewoonte om bij projecten de focus op tijd en budget te leggen. Maar waar komt deze cultuur vandaan? In dit artikel laat ik zien waarom projecten vaak primair op tijd en geld worden afgerekend en hoe de cultuur van de lijnorganisatie een faalfactor kan zijn voor projecten.

Frederick Taylor en Henry Ford

Scientific Management of Taylorisme

Een belangrijke visie op management en bedrijfsvoering werd gevormd in de tijd van Henry Ford. Ford wordt vaak gezien als voorloper in de ontwikkeling van massaproductie. De vraag was echter hoe deze nieuwe mogelijkheden beheerst konden en moesten worden. Ford werd hierbij geadviseerd door Frederick Taylor.

Ford en Taylor deelden een zeer negatief mensbeeld. Arbeiders waren volgens deze heren onbetrouwbaar, lui, egoïstisch en alleen door geldelijke beloning te motiveren. Taylor bedacht daarom dat een productielijn het beste zou worden beheerst als opgedeeld in kleine, sterk gespecialiseerde en sterk gestandaardiseerde eenheden. Alleen dan zou prestatie kunnen worden gemeten.

Ook omdat de focus van Taylor (en natuurlijk van de massaproductie van Ford) lag op efficiëntie, werd prestatie uitsluitend gemeten in tijd en geld. Van Taylor was bekend dat hij productie volgde met een stopwatch in de hand.

Ford was overtuigd van de ideeën van Taylor. Hij deelde inderdaad zijn productielijn op in kleine silo’s die volledig gestandaardiseerd werden. Ford ging zelfs zo ver dat hij ook zijn klanten wilde standaardiseren:

Dit alles was gebaseerd op wantrouwen in de arbeider en op de ambitie om zo efficiënt mogelijk te werken.

De gevolgen

De toepassing van de ideeën van Taylor had een aantal consequenties:

• De arbeiders gingen zich precies zo gedragen als hoe Taylor ze zag; een klassiek geval van self fulfilling prophecy. Het werk werd zo monotoon en geestdodend dat de motivatie snel afnam. Charlie Chaplin gaf daarvan een goed beeld in zijn film Modern Times.
• Daardoor werden medewerkers alleen nog door geldelijke beloning enigszins te motiveren. Betrokkenheid bij hun bedrijf was ver te zoeken.
• Producten moesten aan opgelegde standaarden voldoen. Maar daarbij werd aan de klanten niets gevraagd. Er was daardoor al snel geen besef meer dat voldoen aan standaarden niet goed genoeg was. Kwaliteit wordt tenslotte door de klant bepaald en niet (noodzakelijkerwijs) door standaarden.
• Kwaliteit had geen prioriteit en de motivatie van de arbeiders om kwaliteit te leveren nam snel af. Trots op het werk en op het bedrijf was zinloos want de organisatie was gebaseerd op wantrouwen en beloning werd toegekend op basis van efficiëntie. Snelheid van oplevering tegen lage kosten werd gemeten. Dat verkeerde en/of gebrekkige producten werden opgeleverd, werd niet gemeten.
• Omdat slechts tijd en geld, niet kwaliteit werden gemeten, viel niet op dat de kosten enorm opliepen door herstel of afschrijving van afgekeurde producten maar ook door ongebruikte voorraden (door efficiënte oplevering van producten waar geen vraag naar was).

Zolang er geen concurrentie was, werkte het model van Ford en Taylor. Maar toen concurrenten op de markt kwamen, was het snel gedaan. Om faillissement te voorkomen moest Ford – waarschijnlijk tegen heug en meug – flexibiliteit introduceren en streven naar meer kwaliteit en effectiviteit. Want de klanten bleken al snel niet meer gecharmeerd van een fabrikant die primair gericht was op zijn eigen efficiëntie maar niet op de vraag van zijn klanten.

Machinebureaucratie en Functionele Organisatie

Waar Ford dit denken losliet op zijn productielijn, kwam dit model ook in zwang bij andere organisaties. Grote bedrijven zonder al te veel concurrenten of met slechts concurrenten die hetzelfde model hanteerden, pasten dezelfde manier van denken en organiseren toe. Bedrijven werden opgedeeld in kleine gespecialiseerde delen. De gevolgen zien wij nog steeds overal om ons heen. De financiële crisis van 2007/08 werd veroorzaakt door een beperkt aantal specialisten die vanuit hun specialisatie alleen gericht waren op de korte termijn. Zij werden slechts gedreven door beloning; klanten en kwaliteit hadden geen prioriteit. Ook konden zij niet worden gestraft voor hun gedrag want alles ging volgens de regels, volgens de standaarden.

Maar de uitingen van deze manier van denken zijn ook dichterbij te vinden. Wanneer telefonisch contact wordt gezocht met een servicedesk, moeten eerst allerlei keuzes worden gemaakt: "Toets 1 voor …, Toets 2 voor …". De klant wordt hierdoor ook gestandaardiseerd. Vervolgens krijgt de klant, als hij geluk heeft, contact met een medewerker van de servicedesk. Er is dan een behoorlijke kans dat de klant te horen krijgt dat het probleem bij hem ligt: “dat u geen goede verbinding heeft, ligt aan uw apparatuur of kabels” is de reactie van de Telecom leverancier. De klant voldoet dus niet aan de standaarden. Deze standaardreactie staat in het script van de medewerker van uw telecomleverancier of uw kabelmaatschappij. Het maakt dan niet uit of de feiten anders zijn. Standaarden staan voorop, niet kwaliteit en zeker niet de klant.

In de gevallen dat de servicedesk niet wegkomt met deze reactie, wordt de klant vervolgens door een labyrint van specialisten gestuurd: “daar kan ik niets over zeggen, ik verbind u door met een andere afdeling”. Allemaal tekenen van een ineffectieve organisatie die vooral gericht is op interne standaarden en interne efficiëntie. De efficiëntie wordt bereikt door gespecialiseerde silo’s die zich slechts richten op hun eigen eilandje en hun eigen standaarden.

Deze bedrijven kunnen in een normaal functionerende markt niet overleven. Maar wanneer er geen concurrentie is die afwijkend gedrag laat zien, blijven zij overeind. Wanneer concurrentie ontstaat die wel afwijkend gedrag vertoond, wordt die onmiddellijk ingekapseld (overgenomen) door de macht van het grotere, vaak beursgenoteerde bedrijf en zal zich vervolgens moeten aanpassen. Voor de klanten betekent dit: weinig keuze, lage kwaliteit en hoge prijzen.

De overheid

Juist bij de overheid, die geen last heeft van concurrentie, is het Tayloriaanse model bijzonder populair. Binnen de overheid zijn tal van voorbeelden te vinden van gebrek aan samenwerking tussen talloze silo’s en gebrek aan samenwerking waarvan de burger het kind van de rekening wordt. De juiste formulieren moeten op de juiste wijze worden ingevuld, anders wordt de burger niet bediend: “any colour as long as it is black”.

De huidige stand van zaken.

De afgelopen decennia lieten een enorme terugkeer zien van het Taylorisme, waarschijnlijk door de economische kracht van Amerika en het aanzien van hun universiteiten, gecombineerd met het geloof in de “markt” en de stimulering daarvan door Reagan en Thatcher. Het streven naar efficiëntie kwam weer helemaal centraal te staan bij overheden (geen concurrentie) en door de toenemende macht van beursgenoteerde bedrijven waar sprake is beperkte concurrentie. Het denkbeeld dat motivatie slechts kan worden gestuurd door geldelijke beloning kwam bijvoorbeeld tot uiting in excessieve beloningen en de bonuscultuur. Dit heeft geleid tot de economische crisis van 2007/08 waar het korte termijn denken tot uiting kwam maar ook de suboptimalisatie en schijnefficiëntie van processen van grote, beursgenoteerde ondernemingen en overheden.

Het Taylorisme bij de overheid

De laatste decennia is er een toenemende druk op de overheid om efficiënter te worden. Overheidsdiensten worden verder uitgesplitst in gespecialiseerde, onafhankelijke onderdelen. Het Ministerie van Defensie heeft bijvoorbeeld de IT-diensten ondergebracht in Agentschappen waardoor het Ministerie te maken heeft met slechter bestuurbare “onafhankelijke” dienstverleners die alleen nog maar doen wat het hun toegestane budget toelaat. Het budget wordt het enige besturingsmiddel. Doelen en kwaliteit verdwijnen naar de achtergrond.

En wat te denken van bijvoorbeeld de jeugdzorg waar excessen plaatsvinden terwijl talloze overheidsinstanties langs elkaar heen werken? Vervolgens wordt er gepleit voor beter samenwerking en hiervoor worden weer nieuwe toezichthouders benoemd. Toezichthouders die ook weer intern gekeerd en gespecialiseerd zijn. Hiermee wordt het falende systeem versterkt.

Andere voorbeelden spelen rond de NS en ProRail. Zo bleek tijdens de Fyra enquête dat de NS een ware warboel had opgetuigd van kleine gespecialiseerde, onafhankelijke “dochters”. Een dieptepunt tijdens de Fyra enquête was een Ierse NS dochter die was opgericht vanwege het in Ierland gunstiger belastingklimaat. De NS wilde dus minder belasting betalen aan de Nederlandse staat zodat met meer winst kon maken voor hun aandeelhouder, het Ministerie van Financiën! Dat hier alleen de Ierse overheid door Ierse belastingafdracht beter werd, werd niet onderkend door de Tayloriaanse hokjesdenkers. Overigens is de macht van het Ministerie van Financiën, de ultieme machtige stafafdeling, vooral een uiting van het Tayloriaanse denken. Het verklaart de eenzijdige focus op begrotingstekort, staatsschuld en de het zal de enorme lasten op langere termijn verklaren.

Terug naar de Fyra. De Ierse NS-dochter kocht de treinen en leasete de treinen aan de NS. Tijdens de Fyra enquête lag de nadruk op het gebrek aan kwaliteit van de Italiaanse leverancier. Maar de Italianen wezen erop dat contact met de NS alleen mocht lopen via de Ierse dochteronderneming. Daar was geen verstand van zaken want dit was een leasemaatschappij. De Italianen hadden dus geen mogelijkheden om met de NS te overleggen. Daardoor heeft de NS de kwaliteitsproblemen voor een groot deel aan zichzelf en aan hun gestandaardiseerde, Tayloriaanse manier van denken te danken. De praktijk van technocratisch aanbesteden, volgens standaarden met een focus op tijd en geld, werkte slechts mee aan misstanden en zorgde op geen enkele wijze voor beheersing; typisch voor de aanbestedingspraktijk van de overheid.

Ook in de zorg speelt dit fenomeen. Hier is het zelfs zo dat de efficiënte splitsing in silo’s deels geprivatiseerd is. Zorgverzekeraars en zorgverleners worden intern gericht op hun eigen budgetten. Zorgverzekeraars zijn eigenlijk niet meer dan geprivatiseerde financiële stafafdelingen met veel macht. Dat zij winst kunnen maken vergroot de problemen alleen maar. Door de focus op efficiëntie is een extreem duur en suboptimaal systeem ingericht waar kwaliteit en de klant achteraan de rij staan. En bij elk probleem denkt de minister weer na over meer toezicht. En dus meer macht voor een stafafdeling.

Bij al deze voorbeelden is sprake van een cultuur waar achterdocht centraal staat. De werkvloer is niet te vertrouwen en moet doorlopend worden gecontroleerd. Waar vroeger Frederick Taylor met een stopwatch achter de arbeider stond, staat er nu een leger van stafafdelingen klaar met spreadsheets en budgetten. Dit heeft slechts schijnbeheersing en schijnefficiëntie tot gevolg. Efficiënte gecentraliseerde stafafdelingen en toezichthouders dragen slechts bij aan suboptimalisatie en gebrek aan effectiviteit. Toch is het telkens weer de reflex van de overheid om meer dure, ineffectieve toezichthouders in te stellen wanneer het systeem hapert.

In de Tayloriaanse organisatiecultuur is de kans op falen van verandering erg groot. Kan iemand Staatssecretaris Van Rijn (PGB) even inlichten? Kan iemand Staatssecretaris Wiebus (Belastingdienst) even inlichten? Kan iemand Ton Elias even inlichten zodat hij anders gaat kijken naar falende ICT-projecten bij de overheid en de problemen niet versterkt met weer een nieuwe ineffectieve toezichthouder, het BIT?

Kan iemand de Minister van Financiën terugduwen in de rol van boekhouder, zodat er minder op “efficiënte” budgetten wordt gestuurd en eindelijk eens op effectieve doelen?

Het is deze cultuur waar ook de Raad van het Openbaar Bestuur (ROB) bezwaar tegen maakt, zoals hier valt te lezen.

Projecten en Tayloriaanse organisaties.

Tayloriaanse organisaties zijn gericht op stabiliteit. Door zoveel mogelijk te standaardiseren, wordt de toekomst voorspelbaar, is de heersende mening. Door te standaardiseren kan worden gestuurd op tijd en geld, is de achterliggende gedachte. Helaas zijn stabiliteit en voorspelbaarheid fictie; zo zit de wereld niet in elkaar.

Wanneer een organisatie echter is ingericht volgens deze principes, wordt verandering en daarmee ook projecten uiterst ingewikkeld. De organisatiecultuur zal zich op allerlei manieren verzetten tegen verandering en zal projecten tegenwerken. Allerlei stafafdelingen (Financiën, ICT, HR, Inkoop/Aanbesteding, Juridische zaken, etc.) vinden hun standaarden veel belangrijker dan de doelen van verandering. Het is primair om deze reden dat verandering en projecten bij de overheid zo vaak in zwaar weer verzeild raken.

Om terug te komen op de vorige bijdrage in deze serie: in de Tayloriaanse organisatiecultuur wordt op tijd en geld gestuurd. In de Tayloriaanse organisatiecultuur is de kans op falende projecten erg groot. En daarmee wordt door sturing op tijd en geld erg veel geld verspild!

Henry Mintzberg

Henry Mintzberg deelde op zijn blog een aantal goede inzichten:

• Mintzberg over diverse types organisaties.
• Mintzberg over kwalijke gevolgen van de focus op efficiëntie.
• Mintzberg over de importantie van efficiëntie en de ineffectieve gevolgen

In deze blogs wordt door Minzberg veel van het bovenstaande verder uitgewerkt, verklaard en worden alternatieven beschreven.