Een reset voor KEI? Digitalisering bij de Raad van de Rechtspraak

ICT-projecten komen in de problemen omdat het ICT-projecten zijn

Nog steeds. Nu weer bij de Raad voor de Rechtspraak

De Rechtspraak moest worden gedigitaliseerd, vond men. Daarom startte de Raad voor de Rechtspraak ergens tussen 2012 en 2014 het ICT-programma/project KEI: Kwaliteit en Innovatie.

Al enige tijd rommelt het in dit programma (of is het een project?). Op 10 april 2018 barstte de bom: in natuurlijk uiterst omfloerste termen rapporteerde de Raad voor de Rechtspraak aan minister Dekker dat “KEI wordt gereset”. Het was allemaal tegengevallen. Er waren forse overschrijdingen van tijd en geld en de kwaliteit en daarmee de opbrengsten vielen tegen. Waar de Raad voorspelbaar vooral de positieve kanten belichtte - het zat tegen maar grote delen werkten al succesvol - ging de pers uiteraard volledig los op enorme verspillingen en vrijwel totale mislukking.

De waarheid zal ergens in het midden liggen. Maar de ultieme roep om een “reset” doet vermoeden dat de problemen erg groot zijn. Voeg daaraan toe dat er al vier tot zes jaar aan dit programma is gewerkt en dat de kosten zijn opgelopen tot ruim 200 miljoen euro en er ontstaat een weinig positief beeld. Hieronder enkele voor mij het meest in het oog springende zaken en vragen, vooral gebaseerd op het rapport “Quick scan Review” van 5 april 2018.

De Quick scan Review

Het rapport “Quick scan Review” van TRConsult is helaas niet al te concreet en bevat nogal wat vaagtaal vergezeld van modieus managementjargon. Dat is begrijpelijk. De opdrachtgever wil uiteraard de vuile was binnen houden en al te harde (persoonlijke) conclusies moeten worden vermeden, zeker in een rapport dat de openbaarheid in gaat. Dat valt de schrijvers van dit rapport niet al te veel aan te rekenen – wie betaalt, bepaalt - maar het is wel te betreuren omdat echt harde conclusies daardoor moeilijk te trekken zijn en aanbevelingen vrijblijvend worden.

Ook is het rapport uiteraard vooral intern gericht en biedt slechts beperkt inzicht voor de buitenstaander. Daarom ook dient een niet direct betrokken lezer tussen de regels door te lezen, te interpreteren en aannames te doen.

Cultuur

Wanneer berichten over dit soort projecten in het nieuws komen, wordt maar al te vaak commentaar geleverd over de kwaliteit van techneuten en over de digibeten onder het management. Helaas is dat meestal een oppervlakkige observatie die de plank misslaat. De Quick scan heeft het terecht over cultuur, de leiding van het project of programma (de twee termen worden door elkaar gebruikt), het gebrek aan duidelijk rollen en verantwoordelijkheden en de onduidelijke doelen. Daar gaat het m.i. om bij (grotere) projecten die in de problemen komen.

Peter Drucker on Culture

Ook hier ontstaat weer het beeld van een IT-project waarbij IT te veel te zeggen had en de opdrachtgever het als een voornamelijk technisch stuk werk zag dat aan de techneuten moest worden overgelaten. Zo zijn al vele projecten mislukt en al jaren geleden schreef ik dan ook over een project bij het ministerie van Defensie dat “ICT-projecten komen in de problemen omdat het ICT-projecten zijn”. IT is een middel, geen doel. Daarom pleit ik al jaren voor het afschaffen van IT-project (met nadruk op de techniek) en voor zakelijk gerechtvaardigde projecten met hooguit een IT-component. Het is mijn sterke indruk dat een dergelijk visie ook bij de Raad voor de Rechtspraak veel ellende had kunnen voorkomen.

De Quick scan gaat ook gedeeltelijk in deze redenatie mee maar is daarin m.i. bepaald niet consequent. Er wordt namelijk al snel nadruk gelegd op de volwassenheid en kwaliteit van de IT-organisatie van de Raad voor de Rechtspraak, als grote oorzaak van de problemen. Zo wordt gesteld dat de IT-organisatie zich moest ontwikkelen “van een beheer- naar een ontwikkelorganisatie”. Ik geloof onmiddellijk dat dit een belangrijke oorzaak van problemen was maar het was niet de hoofdoorzaak. De IT-organisatie is slechts de uitvoerder, niet de opdrachtgever en zou niet verantwoordelijk moeten zijn voor de “governance”. Goed opdrachtgeverschap naar de IT-afdeling toe is de echte hoofdoorzaak.

Voeg hieraan toe dat in dit rapport, maar ook daar buiten veel aandacht wordt besteed aan “het Agile IT-ontwikkelproces”. Dit duidt wederom op een IT-project met een nadruk op de techniek. Verder werd blijkbaar niet begrepen dat de Agile aanpak die binnen IT aan populariteit heeft gewonnen, een operationele aanpak is. Voor het management en governance van een groter, meer structureel project/programma zijn meer en andere aanpakken noodzakelijk, zoals ook terecht werd gesteld in dit artikel op iBestuur.

Aldus Tom Peters (In Search of Excellence)

Het is in dit kader bizar dat de Quick scan aan de ene kant pleit voor meer leiderschap en andere kant voor levensgevaarlijke Agile mechanismes als time-boxing; zie bijlage 5: “bij afwijkingen de variabelen tijd en geld zo constant mogelijk te houden en de compensatie (…) te zoeken in de variabelen scope en/of kwaliteit. Dit Agile mechanisme leidt slechts korte termijn-denken, lage kwaliteit en veel hogere kosten en doorlooptijd op de langere termijn

De Quick scan onderkent naar mijn mening dit soort punten ook maar matig en stelt dat “acceptatie van leiderschap” een van de “harde voorwaarden” voorwaarden is. Leiderschap direct in verband brengen met een uitvoerende aanpak als agile is enkele bruggen te ver.

Cultuur en verandering

Waarschijnlijk de belangrijkste aanbeveling van de Quick scan gaat om de verbetering van de besluitvorming. Het rapport stelt: “Dit vraagt een cultuur en systeem doorbraak waarin de Raad met zakelijke doorzettingsmacht (…) de toegekende positie krijgt om toekomstgerichte beslissingen te nemen”. Dit is een zeer raadselachtige formulering.

  • Wie anders had dan in het verleden die “doorzettingsmacht” (veel gebruikt vaag ambtelijk jargon) als de Raad die niet had?
  • De positie was wel toegekend maar niet ingenomen?

Kortom: wat was hier aan de hand? De aanname op basis van andere delen van het rapport is dat de top van de Raad zijn verantwoordelijkheden niet nam en het programma voornamelijk overliet aan operationeel georiënteerde functionarissen. Dit komt duidelijk tot uiting in het niet volledig rapporteren van voortgang en het niet gebruik maken van stuurinstrumenten zoals de Business Case met als uiteindelijk resultaat dat slechts heel laat werd ingegrepen, bijvoorbeeld door de reactie op deze Quick scan. Overigens werd de Business Case ook nog eens door een externe partij (BCG) in maart 2017 geactualiseerd. Dit duidt ook op een gebrek aan leiderschap en eigenaarschap; bij de actualisatie van een Business Case kan een externe partij worden ingeschakeld als adviseur, maar niet – zoals hier is gebeurd – als opsteller en presentator.

In reactie hierop stelt het Quick scan rapport een “cultuur en systeem doorbraak” en een cultuuromslag voor waarbij “business en ICT op het vereiste volwassenheid niveau” gebracht moeten worden (Business is de bizarre term die IT gebruikt wanneer zij hun klant en gebruikers willen aanduiden; veel veelvuldig gebruik van deze term duidt op IT-focus).

Het is m.i. terecht dat de Quick scan het bovenstaande ziet als de hoofdoorzaak van de problemen: “Dit belangrijke punt is ook ons hoofdantwoord op de vraag uit uw opdracht”. Een zeer terechte constatering.

Maar op de aanbevelingen valt heel veel af te dingen. Cultuurverandering is niet eenvoudig en een “systeemdoorbraak” op dit vlak bepleiten, getuigt van een zekere naïviteit. Zeker in de omgeving waar dit probleem speelt, is “leiderschap” ver te zoeken en zeer moeilijk te ontwikkelen. Wij hebben het hier over een ambtelijk juridische omgeving. Per definitie gaat het hier om procedures waar men perfectie zoekt. In de theoretisch discussie over Leiderschap versus Management (zie deze pagina) wordt deze omgeving daarom gedomineerd door Management en de ontwikkeling van Leiderschap is ongewenst, is zelfs een onaanvaardbare bedreiging van de eigen cultuur.

In dit kader moet men binnen de Quick scan kijken naar de opmerkingen: “cultuur van volledigheid”, “waarbij soms het beste niet goed genoeg is” en “de behoefte aan functionaliteit ver boven het niveau van ‘must haves’ uit gestegen”. Deze ambtelijk juridische, procedurele omgeving kijkt voorspelbaar niet zozeer of dingen goed (genoeg) zijn maar wil alles juridisch en procedureel dicht getimmerd hebben.

Cultuur model (volg link)

Het is wel zo dat het opdrachtgeverschap ontwikkeld dient te worden. Maar van echte cultuurverandering en zeker van een “systeemdoorbraak” zal niet of nauwelijks sprake (kunnen) zijn. Ik zie daarom veel meer in externe continue borging (dus niet incidentele audits zoals in dit project heeft plaatsgevonden, zie bijlage 7 van de Quick scan) door specialisten op het vlak van opdrachtgeverschap, in combinatie met veel kleinere en veel minder ambitieuze projecten gericht op beperktere domeinen.

Noot: Borging richt zich op vooruit kijken; verwachten wij dat alles redelijk volgens plan zal gaan en dat doelen bereikt kunnen worden? Audits daarentegen richten zich op het verleden; is alles op de juiste manier gegaan? Een teken van een volwassen organisatie is dat er veel borging en slechts beperkt audits plaatsvinden. Binnen onvolwassen organisaties ligt de nadruk juist op audits. Bijlage 7 van de Quick scan geeft een beeld van erg veel incidentele audits en adviezen die fundamenteel niet veel lijken te hebben bijgedragen.

Quick scan rapportage versus de Tijdelijke commissie ICT

De positieve kant van de Quick scan is dat men met deze observaties de spijker op de kop slaat waar in het verleden de Tijdelijke Commissie ICT van Ton Elias de plank behoorlijk missloeg. De commissie bleef hardnekkig praten over ICT-projecten en adviseerde uiteindelijk om het opdrachtnemerschap, de ICT-functie, te versterken met de invoering van het BIT onder de CIO-Rijk. Dit, terwijl ook de Cie Elias net als deze Quick scan, constateerde dat de CIO's zich op beheer en niet op projecten richtten. Ook deze constatering was voorspelbaar en ook hier is een cultuurverandering niet te verwachten.

Waar deze aanpak van het BIT incidenteel kan helpen, zal dit echter de bestaande cultuur van gebrekkig opdrachtgeverschap en eigenaarschap slechts versterken en op de langere duur de problemen slechts vergroten.

Versterking IT-organisatie

Maar ook de Quick scan meldt problemen binnen de IT-organisatie achter KEI en raadt versterking aan. De Quick scan stelt: “Daarbij moest de IT-organisatie zich ontwikkelen van een beheer- naar een ontwikkelorganisatie”. Daarnaast legt de Quick scan wederom veel nadruk op de Agile aanpak.

Ook hier vallen weer kanttekeningen te maken. Allereerst is het vraag of het de moeite waard is voor de Raad om structureel IT-ontwikkelcapaciteit binnen de eigen IT-organisatie te hebben. Mogelijk (waarschijnlijk?) is het beter om die ontwikkelcapaciteit tijdelijk in te huren, speciaal voor dit soort trajecten.

Dan is het ook hier niet of nauwelijks mogelijk om cultuur en volwassenheid snel te veranderen. De cultuur van IT-beheer is hardnekkig en zeer tegengesteld aan een ontwikkelcultuur. Op dit vlak vallen over het algemeen slechts resultaten te bereiken door een nieuwe IT-ontwikkelorganisatie naast de beheerorganisatie op te bouwen met op alle niveaus nieuwe mensen met een IT-ontwikkel focus en cultuur.

Afsluiting

Op basis van dit ene rapport valt voor een buitenstaander niet heel veel meer te zeggen over dit programma en dat was ook niet de bedoeling van dit rapport. Wel geeft dit rapport een inkijkje in de cultuur en een aantal van de belangrijkste problemen. Maar de exacte status en de richting zijn niet goed te bepalen. Daarvoor is meer informatie nodig.

Het is jammer dat dit rapport op veel punten de zaak benadert vanuit een IT-perspectief en veelvuldig uitgaat van een IT-project en van IT-ontwikkeling. Dit maakt het rapport minder leesbaar en zorgt voor verwarring door veelvuldig te switchen tussen verschillende perspectieven. Allerlei IT-jargon als “ICT-Business alignment”, architectuur, infrastructuur en agile leidt af van waar het echt om gaat: opdrachtgeverschap, sturing en passende beheersing.

Aansturing vanuit opdrachtgeverschap en vanuit stakeholders is verreweg het grootste probleem. De invulling daarvan in ICT is altijd secondair. Om daarom te praten over een “driehoek van Raad voor de Rechtspraak, gerechtsbesturen en IT” is contraproductief. Tenzij het gaat om een IT-bedrijf (en dat is de rechtspraak niet), is IT ondersteunend en niet gelijkwaardig.

Het rapport was beter geweest indien er in aparte secties duidelijk onderscheid was gemaakt tussen Opdrachtgeverschap, Belanghebbenden (stakeholders) en de ICT-ondersteuning (opdrachtnemer). Een meer losstaande evaluatie over typische IT-onderwerpen als “ICT-Business alignment”, architectuur, infrastructuur en agile zou mogelijk op zijn plaats zijn om de discussie over dit specifieke programma en zijn problemen meet gericht te houden.

Hopelijk komt snel meer informatie beschikbaar. Een volledige evaluatie is welkom voor de belangstellende buitenstaander. Voor de belastingbetaler en voor de betrokken politicus is een duidelijker beeld noodzakelijk. Is een “reset” noodzakelijk? En als dat zo is: waarom dan en wat zijn de gevolgen?

Een aantal verklarende links:

Over de auteur

Specialist in effective change.

Accredited MSP™ and PRINCE2® trainer.

comments powered by Disqus